美国洛杉矶地方政府职能探析与借鉴

时间:2016-02-18        作者:

[摘  要]    洛杉矶地方政府的主要职能是社会治安、就业救济、卫生保健、文化教育、弱势群体、基础设施等。我国地方政府的体制、文化、方式等与洛杉矶地方政府有较大不 同,但根本点是一致的,这就是为人民服务的基本理念,我国地方政府应学习借鉴这方面的做法和理念。建设职能清晰,依法行政的政府,形成创新活跃,开放规范 的市场,营造覆盖全面,成熟公信的社会组织。

 

美国地方政府是州(不含州)以下政府,包括郡、市、乡镇,以及特殊自治区域,如学区、水区、特区等。其形成和发展与联邦政府、州政府有较大区别,因而决定 了地方政府比较特殊的治理方式。笔者两次赴位于洛杉矶的南加州大学学习,致力于研究洛杉矶地方政府。本文在大量调查研究的基础上,对洛杉矶地方政府的职 能、形成和运作进行分析,探讨我国地方政府的职能和治理。

 

一、洛杉矶地方政府的主要职能

 

洛杉矶(Los Angeles)地方政府包括洛杉矶郡、洛杉矶市、87个中小城市,以及学区、水区、特区等。其中洛杉矶市是仅次于纽约的全美第二大城市,拥有全美第一大集装箱港口,曾两次主办奥运会。与洛杉矶市邻近城市拥有好莱坞和迪士尼等著名国际品牌。

(一)社会治安

社会治安是地方政府最大最重要职能,有的城市财政支出一半以上是用于社会治安。

美国是一个多民族的移民国家,其人口来自全世界一百多个国家和地区;美国崇尚地方自治、社会开放、个人利益、宗教自由。这些理念和做法,使美国社会充满活 力和创新,但也带来比较严重的社会问题。主要是民族不同、宗教不同造成的种族矛盾,以及收入差距拉大造成的贫富矛盾。尽管美国在法律上严禁种族歧视,招 生、招兵、招聘等绝不能有种族的字眼,但实际上,种族问题和矛盾在社会上大量存在。如黑人开办的商场,白人很少光顾;黑人居住区,基本没有白人。底特律市 曾经是美国工业中心,世界汽车之都,现在衰落得使政府破产。这个城市的人口比高峰时减少了一半,主要是大量白人迁走,黑人所占比重已达90%以上。

地方政府投入大量人力和财力到社会治安,但机构和运作各不相同。美国地方政府有高度自治权,因此没有全国统一的警察机构,也没有统一的警察服装。各地可以 根据本地情况设立警察局,编制、经费、服装等完全由地方政府决定。洛杉矶市和一些较大市因为治安任务重,设立了警察局,但一些较小的城市认为没有必要自己 设立警察局,其治安任务由郡政府提供。

(二)就业救济

就业救济是地方政府最重视的职能,是民生中的重点,是政府投入精力最多之一的工作。

美国是高度发达的市场经济,波动的市场经济使就业和失业经常处于不平衡中,经济危机出现后必然出现大规模失业。按照西方经济学理论,要经常保持一定比例的 失业率,才能保证就业大军的活力和稳定。从2009年到2013年,洛杉矶市劳动人口约200万,每年失业率均高于10%,最高达到13.9%。就业是美 国各级政府最关注的问题,因为就业是最大的民生,就业问题能不能解决好,直接关系官员的选票。在政府的施政报告中,就业往往是首先出现的内容;在官员的演 讲中,就业是最重要的话题之一;在各种要办的实事中,就业占据最重要的位置。

洛杉矶市的失业率高于全国平均水平,高于周边其他城市,因此洛杉矶市对就业尤为重视。政府设立了一些指导和服务就业的机构,可以尽量缩短失业时间。在失业期间可以得到基本保障,如失业救济金、免费培训、免费应聘等。

(三)卫生保健

卫生保健涉及人的健康和生命,美国人认为,健康和生命高于一切,理所当然成为政府重要工作。

从卫生保健产业、研究、市场等可以看出其重要地位。卫生保健产业是美国的支柱产业之一,并带动上下游许多相关产业;生命医药保健研究,美国资金投入大、人 才多,技术世界领先;保健品的产量和销售量,美国为世界之最。洛杉矶作为美国的经济中心,也是卫生保健研究和生产中心。2013年洛杉矶郡25家最大企业 中,有5家属于卫生保健,其中非营利医疗保健机构凯泽医院是25家企业的龙头老大,雇员达36495。

卫生保健是各级政府中最重要的机构之一。洛杉矶郡卫生保健机构直属首席执行官领导,有健康服务、精神健康服务、公共健康等三个机构,涉及各类人群,以及身体健康和精神健康等两个重要方面。

(四)文化教育

文化教育涉及大众的素质培养和提升,一直是政府最基本的职能之一。

美国崇尚个人英雄主义,鼓励个人利益,强调地方高度自治,但这些都不影响集体凝聚力和国家精神的形成,一个重要原因是文化教育起了关键作用。主要是通过 “人生来平等”这个基本信念和理念强调公平正义及扫除隔阂,通过爱国主义教育提升国家认同感和自豪感,通过文明道德培养形成人际和谐关系。

美国拥有全世界最多的高等院校、博物馆、图书馆、音乐厅等。地方政府主要是通过规划统筹文化教育事业,或直接投资创办文化教育机构,如公立文化场馆、公立学校等。政府也会通过税收、土地、房产等政策,引导社会资金投入文化教育事业。

(五)弱势群体

弱势群体往往被社会忽视,却是政府应当特别关注的群体,美国各级政府特别是地方政府认为是应尽之责。

被政府特别关注的弱势群体主要有未成年人、老年人、残疾人、退伍伤残军人、流浪人员等。其中儿童受到的关注和保护最多,因为儿童最容易受到伤害,而且不容 易表达出来。洛杉矶郡政府职能部门有儿童和家庭服务部,下设18个服务处。按照法律规定,一旦儿童受到虐待,与儿童接触较多的教师、医师等是“法定举报 人”。一旦法院判决受虐儿童成为“法律孤儿”,将被送到儿童托养中心或政府指定的托养家庭。

(六)基础设施

基础设施是城市建设的重要组成部分,属于全体民众的共同福利,是政府的义务和职责。

基础设施主要是区域道路、公共交通、地下管网、绿化美化、环境治理等。小型基础设施建设一般由各城市处理,较大的建设则由联邦、州、郡政府负责。洛杉矶郡 主要负责区域内高速公路、有轨交通建设,洛杉矶市和其他城市则负责城市道路和其他基础设施建设。因为基础设施投资来源政府财政支出,是民众的共同福利,因 此免费由民众使用,包括投资较大的高速公路和有轨交通。

洛杉矶市地理条件并不好,甚至可以说是恶劣,主要是少雨、缺水。政府的工作成效显著,现在的洛杉矶市一片绿洲,环境优美,气候宜人,是美国公认最适合居住的城市。

 

二、洛杉矶地方政府职能形成的重要因素

 

在市场经济体制下,有三种力量推动社会前进。政府代表行政力量,市场代表民间力量,介于两者之间的是非政府组织力量。美国是发达的市场经济国家,三种力量已达到和谐平衡,因此政府职能明确并稳定。

(一)自由经济理论

美国1776年建国,经历过独立战争、南北战争,经历过经济的繁荣和萧条。尽管建国时美国远远落后于西欧发达国家,但美国依靠强大的创新能力和优越的地理条件,很快超越西欧发达国家,成为世界上最强大的国家。

伴随经济强大而产生的经济理论有一个共同特点,就是主张自由市场和自由竞争,因为自身强大,不怕竞争,希望各地放开市场,让产品能够自由进入,这就是资本 主义国家早期的自由市场经济理论。英国经济学家亚当·斯密是最早发现并系统论述“看不见的手”的经济学家,他极力主张国家不要干预经济,市场经济应该是自 由竞争,美国基本继承了英国的经济理论。

但是,市场经济也有缺陷,主要是盲目性和滞后性,造成资本主义社会周期性的经济危机。这时,国家干预主义理论出现了,经济学家建议政府要对市场经济进行宏 观调控或直接干预。目前完全自由的市场经济已经不存在,但有一点是相同的,市场经济国家不会直接参与经济活动。美国主要是通过经济杠杆,如货币、工资、利 率、汇率、税率等,对经济进行宏观调控,政府决不参与市场经济具体活动。宏观调控是国家的任务,地方政府主要以城市建设和社会事务为主,在地方政府的机构 中,不设经济管理部门。

(二)政府运作规范

美国地方政府有两个鲜明特点,即高度自治和小型专业,因此,地方政府能够决定自己的命运,排除各种干预,专注区域内的事务。

美国不同层级的政府之间的关系主要是法律赋予的合作关系。地方政府也与联邦、州政府一样,立法、行政、司法分设。议员、市长等由选民选举产生。大城市的议 员超过10人,如洛杉矶市有15名议员。中小城市的议员一般在10人以下,有的只有5人。每一位议员都代表一定区域的市民,有独立的办公室和工作人员,专 门负责调查研究和收集分析民意。在高度自治模式下,各级政府分工非常清楚,各司其职,各尽所能,不重叠机构,不重复劳动;在高度自治模式下,各级政府对区 域内人民负责,重大事项由区域内人民决定,上级政府可对地方政府提供服务,但不能命令指挥,不能强加工作任务。

美国地方政府差异较大,有纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山这样的特大城市,也有众多的中小城市,其中最小的城市不到一百人,一般为几千人、几万人。从美国的 历史看,城市有小型化、专业化的趋势。1942年美国城市的数量是16220个,到2007年增加到19492个,65年中增加了3272个城市,城市小 型化的趋势非常明显。还有一些城市的设立是专为某一项任务,如学区、水区、特区等。学区主要是管理好学校,让学生有良好的环境,保障学生学习的权利。水区 则是管理好水资源,洛杉矶水资源缺乏,容易为水起纠纷,水区可集中统一管理水资源。特区是特别设立的区域,其法律、政策不同于其他区域。1942年美国的 特区是8299个,到2007年增加到37381个,65年中增加了29082个特区。城市专业化的趋势非常明显。

洛杉矶郡是美国人口、面积最大郡之一,是美国经济最强郡之一,其城市的变动也非常大。洛杉矶郡的面积比北京市略小,而其区域内有88个城市。城市小型化、 专业化,主要是为方便管理。城市越小,管理幅度也小,功能较为单一,市民的差异性较小,容易形成共识。在地方政府构架和任务中,社会管理的机构最多,任务 最多,是政府最突出的职能。

由于城市小型化、专业化,城市职能单一,因此许多事务不由本城市承担,绝大多数中小城市采取服务外包的方式,如治安、消防、卫生、工程、绿化、垃圾处理 等。其中治安、消防、卫生等是政府职能,由郡政府提供服务;其他服务外包商业机构。许多小城市没有警察局、消防局、卫生局,由郡政府派出机构,或直接提供 服务。

(三)民间力量成熟

美国是世界第一大经济体,2013年GDP为 16.7万亿美元,人均GDP是5.3万美元;加利福利亚州是世界第9大经济体,2013年GDP为2.1万亿美元;洛杉矶大区(5个郡)是世界16大经 济体,2013年GDP为9478亿美元;洛杉矶郡是世界第21大经济体,2013年GDP为5839亿美元。①

贸易、运输和公用事业,教育和保健服务业,专业及商用服务业是洛杉矶郡三大支柱产业,占全部行业劳动力总数的51%。洛杉矶产业的形成和发展,企业的迁入和迁出,基本上是市场调节,政府主要是制定法律和政策。

非营利组织是政府与市场的桥梁,是非常重要的民间力量。政府与市场之间会形成一个空隙,是政府不便做,企业不愿做的地带,非营利组织可以填补这个空隙。因 为非营利组织不是政府,但可承担政府委托的事务;非营利组织不是企业,不以营利为目的,可以更好地为民众服务。成熟的市场经济必须要有成熟的非营利组织, 洛杉矶地方政府之所以机构精简,职能单一,以社会事务为主,主要是因为市场经济高度发达,非营利组织数量巨大。

美国的非营利组织非常发达,2014年有150万个免税的非营利组织,其中96.2万个公益慈善组织,9.7万个私人基金会。洛杉矶历来是美国非营利组织 非常活跃的地区。2012年洛杉矶郡共有31650个非营利组织,其中72%为医疗健康服务,13.8%为教育服务,19.6%为人力资源服务,9.8% 为文化服务,49.6%是其他服务。加州基金会是洛杉矶地区最大的非营利组织,有30亿美元资金,服务教育、文化、科技、医疗、社区等多个领域。

 

三、积极借鉴洛杉矶地方政府成功经验

 

我国地方政府的体制、文化、方式等与洛杉矶地方政府有较大不同,但根本点是一致的,这就是为人民服务的基本理念,我国地方政府应学习借鉴这方面的做法和理念。建设职能清晰,依法行政的政府,形成创新活跃,开放规范的市场,营造覆盖全面,成熟公信的社会组织。

(一)职能清晰,依法行政

我国建立社会主义市场经济体制以来,地方政府的机构、职能、工作方式等有了较大调整,基本能适应当前的发展需要。但是,问题也非常突出,如机构设置不合理,职能定位不清晰,权力清单不具体,法治观念不够强等等。当前迫切需要解决的是转变职能,明确职能。

第一,减少管理层次,解决职能分散问题。我国地方政府管理层次过多,近几年来,不少城市希望从形式上压缩政府层级,因此大量设立不是一级政府的派出机构。 管理层次多,机构和人员都会增多,这是我国机构、人员编制不断膨胀的主要原因;管理层次多,信息传递容易失真,这是政策执行经常走样变形的主要原因。政府 的“声音”应该是一致、真实、确定、清晰,而要达到这个要求,必须减少管理层次,让法规政策和相关信息能直接快速传达至市民,尽量减少信息传递过程中的失 真。

第二,缩小管理范围,解决职能过多问题。洛杉矶郡的土地面积与我国珠三角地区的深圳、惠州相当。但是洛杉矶郡有88个城市,而我们相同地域中只有深圳、惠 州两个城市。珠三角地区土地面积41698平方公里,是洛杉矶郡的3.4倍,但珠三角地区只有9个城市。管理范围大,工作量则大,特别是在转型时期,外来 人口大量迁入,社会矛盾量多并尖锐,政府只能忙于应付工作,很难在精细管理方面下功夫。管理范围大,不同群体的差异大,诉求多,不容易达成共识。

第三,明确职责范围,解决职能重复问题。美国各级政府之间主要是法律和服务关系,各司其职,比较好地解决了职能重复问题。我国各级政府是直接的行政领导和 指挥关系,上级政府可以对下级政府提出各种要求和指示,可以直接分配工作任务,包括没有计划的临时任务,甚至可以直接插手下级政府的工作。这种工作方式的 后果是,上级下指示,中间“二传手”,基层忙应付。无论本地是否需要,都忙于同一个事项,同一件工作。重复劳动,耗费时间,浪费精力。要解决这个问题,必 须明确职责,依法行政,把各级政府的权力、职能、关系等,用法律进行确定,防止法律之外的各种乱作为。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法 治国若干重大问题的决定》,要求完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推行政 府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。

(二)创新活跃,开放规范

美国地方政府能够专注于城市建设和社会事务,一个重要原因是市场经济很发达,地方政府可以基本不需要经济管理职能。我国市场经济起步较晚,成熟的市场经济之后的政府职能转变是一个长远目标。

如何形成成熟的市场经济,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指明了方向。《决定》指出:“济 体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” 习近平同志就《决定》向全会作说明时说:“关于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,这是这次全会决定提出的一个重大理论观点。”

理论的大突破必然带来实践的大发展,今后我国的市场经济将更加活跃和成熟。这时的市场参与者将更加理性和自律,市场调节将更加灵活和规范,政府职能主要是宏观调控和规则制定。在市场和政府的双重作用下,市场的活力得到最大限度的释放,民间的创新像泉水一般喷涌。

《决定》明确了政府与市场的关系,这是一个总的原则。但这种关系的边界在哪里,我们仍然需要在实践中探索和确定。初步可以确定的是,政府决不能进入营利性领域,这就是边界,也可以说是禁区,必须严格把握两个方面:

一是与企业彻底脱钩。我国政企关系基本处理到位,目前政企不分的机构还有盐业、烟草等。国有企业虽然已不是政府直接经营,但与政府有千丝万缕的联系。国有企业应股权多元化,成为混合所有制经济体,摆脱政府的直接影响。

二是与市场彻底分离。政府招商引资、推销产品、组织交易、奖励企业等,实际是通过政府手段干预经济活动,是对市场规律的人为干预,违背市场经济最基本的自由竞争原则。政府的这些经济职能和手段要逐步减小,最后彻底解除。

(三)覆盖全面,成熟公信

社会组织的全覆盖和成熟,是政府转变职能的重要因素,因为社会组织可以连接政府与市场,承担政府委托的事项。

要正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。我国各地正在进行社会组织管理制度改革,主要是简化审批程序, 充实社会组织的职能。工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务、文娱、科技、体育和生态环境等社会组织可直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单 位审查同意。从目前情况看,社会组织主要数量不够,力量不强,应采取“外松内紧”的政策,在社会组织的组建、社会组织的登记等方面采取宽松政策,而对社会 组织的运行进行严格监管。

在发展社会组织的同时,强化社会组织的自律和自治。行业性的社会组织,如行业协会、商会、基金会等,主要是自律管理。区域性的社会组织,如大型居民区、企业集聚地、学校集聚区等,可成为有较大管理权限的自治区域。

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